Lập dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư

TÌNH HÌNH THỰC HIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

I. Quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư với các dự án đầu tư

1. Quy định pháp luật điều chỉnh trực tiếp đầu tư theo hình thức đối tác công tư

1.1. Giai đoạn 1997-2014

Tại Việt Nam, đầu tư theo hình thức đối tác công tư dưới dạng các hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT – một trong các loại hợp đồng PPP đã xuất hiện và được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1997. Trong giai đoạn 1997-1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 về đầu tư theo hình thức Hợp đồng xây dựng – kinh doanh - chuyển giao (BOT) áp dụng cho nhà đầu tư trong nước, và Nghị định 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 về đầu tư theo Hợp đồng xây dựng – kinh doanh chuyển giao (BOT), Hợp đồng xây dựng chuyển giao – kinh doanh (BTO) và Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) áp dụng cho nhà đầu tư nước ngoài.

Ngày 11/5/2007, Nghị định số 78/2007/NĐ-CP về đầu tư theo các hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT đã được ban hành nhằm áp dụng thống nhất cho nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế.

Tiếp đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 thay thế Nghị định số 78/2007/NĐ-CP  nêu trên. Đồng thời, các Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính đã ban hành hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT và Thông tư 166/2011/TT-BTC. Các văn bản này đã tạo cơ sở pháp lý cần thiết để khuyến khích các hình thức đầu tư trên cơ sở hợp đồng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tiến hành đầu tư xây dựng, vận hành, cải tạo, mở rộng, hiện đại hóa và quản lý các công trình kết cấu hạ tầng như đường bộ, cầu, đường sắt, cảng hàng không, cảng biển, cảng sông; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử nước thải, chất thải; nhà máy điện, đường dây tải điện...

Có thể nói các quy định về đầu tư theo các hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT là cơ sở pháp lý đầu tiên về hợp tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Tuy nhiên, so với yêu cầu đặt ra, việc thu hút đầu tư dưới các hình thức này còn một số mặt hạn chế. Ngoài những yếu tố khách quan (như chi phí đầu tư lớn, độ rủi ro cao...), những bất cập trong cơ chế thực hiện cũng là nguyên nhân chủ yếu làm hạn chế đáng kể khả năng thu hút đầu tư trong lĩnh vực này.

Do vậy, để hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác nhà nước và khu vực tư nhân, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTG về quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Điểm quan trọng của khung chính sách PPP theo Quyết định 71 là xác định đầy đủ hơn các hình thức và cơ chế Nhà nước tham gia trong các dự án PPP nhằm tăng tính khả thi và hiệu quả kinh tế cho các dự án. Trên cơ sở đó khuyến khích nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư. Chính sách này nhằm mục tiêu huy động và định hướng khu vực tư nhân sử dụng nguồn vốn thương mại và các nguồn vốn khác do nhà đầu tư huy động cho các dự án PPP; qua đó nâng cao hiệu quả đầu tư, kiểm soát nợ công trong hạn mức an toàn và mở rộng mô hình hợp tác PPP sang nhiều dự án và lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó:

Ngoài các khung chính sách chung về PPP, để thúc đẩy các dự án đầu tư theo phương thức BOT, BTO và BT, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn đầu tư cho các dự án kết cấu hạ tầng quan trọng, thiết yếu cần hoàn thành trong giai đoạn đến 2020 theo Quyết định 412/QĐ-TTg ngày 11/4/2007 của Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành, và địa phương đã có nhiều nỗ lực và giải pháp như đẩy mạnh công tác lập quy hoạch chi tiết, chủ động lập đề xuất dự án, xem xét các cơ chế đặc thù và tháo gỡ các khó khăn về thủ tục đầu tư; phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu Chính phủ; hỗ trợ từ ngân sách Nhà nước đối với đền bù giải phóng mặt bằng của một số dự án ở những vùng kinh tế và địa bàn khó khăn…; Quyết định 1290/QĐ-TTg ngày 26 tháng chín năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Danh mục quốc gia về các dự án kêu gọi đầu tư nước ngoài giai đoạn 2007-2010; Quyết định 2667/QĐ-BGTVT, ngày 30/8/2007, Bộ Giao thông vận tải phê duyệt danh sách các dự án BOT đang chờ vốn đầu tư trong ngành công nghiệp vận chuyển và hậu cần.

Từ đó, có thể thấy, các văn bản điều chỉnh trong lĩnh vực đầu tư PPP  ra đời tương đối sớm, đã và đang là cơ sở pháp lý cho các hoạt động đầu tư của khu vực tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng.

Bên cạnh đó, nếu như trước đây cá loại hợp đồng PPP chỉ hạn chế ở các hình thức BOT, BT trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật dưới luật thì hiện nay thuật ngữ này được công nhận với tên thống nhất là đầu tư theo hình thức PPP, mang tính pháp lý ở các văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, bao gồm:

- Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13

Để góp phần hoàn thiện thêm hành lang pháp luật về PPP, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 đã bổ sung quy định về tổ chức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP vào phạm vi điều chỉnh của Luật nhằm lựa chọn được nhà đầu tư một  cách công bằng, minh bạch, cạnh tranh và hiệu quả kinh tế.

- Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13

Một trong những nội dung làm tăng tính khả thi, cũng như thể hiện sự cam kết của Chính phủ khi thực hiện dự án PPP là sự tham gia của Nhà nước trong các dự án này. Vì vậy, để có cơ chế thực hiện hiệu quả, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 đã quy định một số nội dung liên quan đến dự án PPP. Theo đó, đầu tư của nhà nước vào các dự án PPP được coi là một trong lĩnh vực đầu tư công. Việc đầu tư theo hình thức PPP là một trong các nguyên tắc được khuyến khích thực hiện trong quản lý đầu tư công; điều kiện quyết định chủ trương đầu tư chương trình dự án là ưu tiên thực hiện dự án PPP.

- Luật Xây dựng số 50/2014/QH13

Việc quản lý của nhà nước về các hoạt động xây dựng nói chung và đối với các dự án PPP nói riêng đã có những bước tiến tích cực ở cấp luật nhằm góp phần hoàn thiện hơn khung pháp lý về PPP. Một số điều đã có quy định trên cách nhìn nhận mới của Nhà nước – thay vì quản lý đầu vào (theo hình thức đầu tư công truyền thống) và phải quản lý chất lượng xây dựng theo đầu ra. Tuy nhiên, hiện nay, những quy định về PPP trong Luật Xây dựng vẫn mang đậm tư duy quản lý chặt như đối với nhà thầu xây dựng.

- Luật Đầu tư số 67/2014/QH13

Luật Đầu tư đã quy định về đầu tư theo hình thức PPP, trong đó nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án ký kết hợp đồng PPP với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công.

1.2. Giai đoạn 2015 đến nay

Như phân tích tại Mục 1.1 nêu trên, đến thời điểm năm 2014, tồn tại hai hệ quy định pháp lý về PPP, bao gồm: Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về các hình thức hợp  đồng BOT, BT, BTO và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTG về quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tuy nhiên, việc thực hiện hai văn bản này còn gặp nhiều vướng mắc, bao gồm:

- Vướng mắc trong thực hiện Nghị định 108/2009/NĐ-CP:

+ Nghị định chưa quy định các công cụ cần thiết nhằm bảo đảm thực hiện có hiệu quả thủ tục xây dựng, công bố dự án và lựa chọn nhà đầu tư.  

+ Các quy định về lập Báo cáo nghiên cứu khả thi, hợp đồng dự án và cơ chế tài chính, huy động vốn đầu tư thực hiện dự án còn thiếu rõ ràng và chưa thật sự phù hợp với thông lệ quốc tế.

+ Công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ và phù hợp với yêu cầu, điều kiện thực hiện các hình thức hợp đồng dự án khác nhau; quy trình, thủ tục phê duyệt dự án, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, thành lập doanh nghiệp dự án còn phức tạp.

- Vướng mắc trong thực hiện Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg:

Bên cạnh những hạn chế nêu trên của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, việc thực hiện Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công  tư cũng tồn tại những bất cập chủ yếu sau:

+ Quyết định 71/2010/QĐ-TTg chưa quy định cụ thể các mô hình hợp đồng dự án PPP, tiêu chí lựa chọn dự án, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư, thủ tục triển khai dự án, quyền, nghĩa vụ và phân chia lợi ích, rủi ro giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, cũng như cơ chế quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước để tham gia hoặc hỗ trợ thực hiện dự án.

+ Một số quy định của Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg không phù hợp với Nghị định số 108/2006/NĐ-CP, đặc biệt là các quy định liên quan đến thẩm quyền, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt dự án, xác định nguồn vốn tham gia của Nhà nước... Sự thiếu tương thích giữa văn bản này đã gây nghi ngại cho nhà đầu tư cũng như các nhà tài trợ về tính khả thi và tính thống nhất trong chính sách thu hút đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam.

+ Sự tồn tại đồng thời của Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg để điều chỉnh các dự án BOT, BTO, BT và các dự án PPP đã dẫn đến cách hiểu không thống nhất, cho rằng đây là các hình thức đầu tư khác nhau.

Với những lý do nêu trên, trong năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2017 về PPP trên cơ sở hợp nhất, hoàn thiện Nghị định 108/2006/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2017 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư. Hai Nghị định nêu trên đã tạo khuôn khổ pháp lý thống nhất về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Sau khi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP

được ban hành, thực hiện nhiệm vụ được Chính phủ giao tại Nghị định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các Bộ đã xây dựng 08 Thông tư hướng dẫn.   

(Các văn bản, chính sách chính cho đầu tư theo hình thức đối tác công tư được trình bày trong Phụ lục 01)

2. Quy định pháp luật hỗ trợ đầu tư theo hình thức đối tác công tư

Để thực hiện dự án PPP một cách hiệu quả, đúng mục tiêu thì ngoài hành lang pháp lý trực tiếp quy định về dự án PPP thì cần hàng loạt các quy định liên quan như  pháp luật về đầu tư từ ngân sách nhà nước, pháp luật về đất đai... để hỗ trợ các dự án này, cụ thể:

- Pháp luật về đất đai

Một trong những nội dung mà các nhà đầu tư quan ngại khi thực hiện đầu tư dự án PPP là vấn đề đảm bảo về đất đai (chuẩn bị mặt bằng xây dựng). Vì vậy, trong Luật Đất đai số 45/2013/QH13 đã có quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và trách nhiệm Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án PPP và các hình thức đầu tư khác theo quy định của pháp luật về đầu tư.

- Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công

Hiện nay, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công đã quy định về việc sử dụng tài sản công để để tham gia dự án PPP; sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư theo loại hợp đồng BT.

- Pháp luật về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Các văn bản điều chỉnh hoạt động này là Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001 về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức và Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 (thay thế Nghị định 17/2001/NĐ-CP); Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 (thay thế Nghị định số 131/2006/NĐ-CP) và các văn bản hướng dẫn có liên quan hình thành được một khung pháp lý tương đối hoàn chỉnh đáp ứng nhu cầu thu hút và sử dụng ODA phù hợp với tình hình thực tế về hiệu quả viện trợ; đảm bảo tính công khai, minh bạch trong việc cung cấp thông tin về ODA của cả phía Việt Nam và nhà tài trợ; thiết lập hệ thống quản lý ODA đồng bộ với hệ thống quản lý đầu tư và xây dựng (các cơ quan quản lý nhà nước về ODA, cơ quan chủ quản, chủ dự án, Ban quản lý dự án) và hài hoà quy trình thủ tục với nhà tài trợ; đa dạng hoá các phương thức viện trợ để thu hút tối đa nguồn vốn ODA; phân cấp mạnh đi đôi với việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm giải trình của các cấp trong quản lý và sử dụng ODA, đưa ra định hướng sử dụng vốn ODA như nguồn lực dẫn dắt đầu tư PPP. Nhờ đó, công tác vận động, thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ngày càng đạt hiệu quả cao, mức cam kết ODA tăng đều qua các năm, góp phần tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam; đồng thời thu hút sự quan tâm, hỗ trợ của nhà tài trợ đối với hình thức đầu tư mới là PPP.

- Nguồn vay nước ngoài của Chính phủ

Theo báo cáo của Bộ Tài chính, các dự án cơ sở hạ tầng có khả năng thu hồi toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư được áp dụng cơ chế chủ đầu tư chịu trách nhiệm vay lại để thực hiện đầu tư và hoàn trả các khoản vốn vay, gồm:

+ Vay lại nguồn vay ODA của Chính phủ: Các dự án cơ sở hạ tầng có khả năng hoàn vốn, sử dụng nguồn ODA tùy từng loại hình dự án cụ thể được xem xét áp dụng cơ chế cho vay lại một phần hoặc cho vay lại toàn bộ nhưng có hỗ trợ lãi suất hoặc cho vay lại bằng lãi suất mà Chính phủ vay nước ngoài, hoặc có thể cho vay lại với lãi suất thấp hơn lãi suất Chính phủ vay. Thời gian qua, các khoản vay loại này thường tập trung đối với các dự án cảng biển, cảng hàng không và một số dự án điện.

+ Vay thương mại nước ngoài của Chính phủ: Các dự án có khả năng hoàn vốn tốt, có nguồn thu trực tiếp song vẫn cần có sự hỗ trợ, từ Chính phủ do vốn đầu tư lớn; đây là các dự án trọng điểm quốc gia hoặc phải triển khai cấp bách (như năng lượng, điện, dầu mỏ, khí đốt, khai thác khoáng sản quan trọng, sản xuất phân bón...). Cơ chế tài chính áp dụng đối với các dự án này là ngân sách nhà nước cho vay lại toàn bộ vốn vay từ nước ngoài với điều kiện vay lại như điều kiện Chính phủ đã vay.

- Chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư

Nhằm khuyến khích sự tham gia của các nhà đầu tư thì ngoài điều kiện về hành lang pháp lý quy định rõ ràng về thủ tục, nội dung đầu tư thì một trong các nhân tố thúc đẩy đầu tư là chính sách ưu đãi, hỗ trợ trong đầu tư nói chung và ưu đãi riêng cho các dự án PPP.

Về ưu đãi đầu tư, Luật Đầu tư năm 2005 và 2014 đều có quy định về nội dung ưu đãi nhà đầu tư. Căn cứ vào đặc điểm, yêu cầu từng dự án cụ thể, từng ngành nghề, địa bàn đầu tư, nhà đầu tư sẽ được áp dụng mức thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp thấp hơn mức thuế suất thông thường có thời hạn hoặc toàn bộ thời gian thực hiện dự án đầu tư; miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp; Miễn thuế nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu để tạo tài sản cố định; nguyên liệu, vật tư, linh kiện để thực hiện dự án đầu tư; Miễn, giảm tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, thuế sử dụng đất. Những ưu đãi này góp phần tích cực tác động các nhà đầu tư khi họ đưa ra quyết định đầu tư dự án.

Về hỗ trợ đầu tư, một trong các điểm về lợi thế cạnh tranh trong thu hút đầu tư các ngành nghề, địa phương chính là chính sách hỗ trợ đầu tư. Nhằm tạo điều kiện hút vốn của nhà đầu tư, căn cứ vào kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, các Bộ, ngành, địa phương hỗ trợ vốn nhà nước phát triển kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; phát triển nhà ở công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động trong khu khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế. Đây là điều kiện thiết yếu tạo lập môi trường đầu tư ổn định, cạnh tranh cho các nhà đầu tư tiềm năng.

Ngoài ra, về ưu đãi, hỗ trợ đầu tư trong thực hiện các dự án thuộc chương trình xã hội hóa: Đối với các dự án thuộc lĩnh vực đang được xã hội hóa (y tế, văn hóa, giáo dục, môi trường, nông nghiệp, nông thôn), một trong các chủ trương, định hướng của Nhà nước, Chính phủ là đẩy mạnh xã hội hóa thu hút các nhà đầu tư. Theo đó, bên cạnh các chính sách chung về ưu đãi, hỗ trợ đầu tư nêu trên, một hệ thống các chính sách hỗ trợ riêng cho đầu tư các dự án này như:

+ Nghị định 69/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008, Nghị định số 59/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 69/2008/NĐ-CP quy định về chính sách xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường. Trong đó đối với từng lĩnh vực sẽ có những ưu đãi riêng, tuy nhiên các doanh nghiệp khi tham gia đầu tư vào các lĩnh vực này sẽ được ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp (từ 25% xuống còn 10%).

+ Nghị định số 210/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 về chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn. Trong đó, bên cạnh chính sách ưu đãi về đất đai, lần này Chính phủ tập trung ưu đãi, hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp nông thôn vào các phân ngành trồng trọt, chăn nuôi, chế biến.

+ Để hướng dẫn Quyết định số 131/2009/QĐ-TTg ngày 02/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ về một chính sách ưu đãi, khuyến khích đầu tư và quản lý, khai thác công trình cấp nước sạch nông thôn, liên bộ Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT đã có thông tư số 37/2014/TTLT-BNNPTNT-BTC-BKHĐT quy định về các chính sách ưu đãi này. Cụ thể bao gồm: chính sách về đất đai, về thuế thu nhập doanh nghiệp; hỗ trợ từ ngân sách nhà nước và huy động vốn; hỗ trợ giá tiêu thụ nước sạch.

II. Tình hình thực hiện quy định pháp luật về PPP

1. Giai đoạn từ 1997 – 2014

Trong giai đoạn 1997 – 2014, các Bộ, ngành, địa phương đã ký kết và thực hiện hợp đồng PPP với tổng số 193 dự án. Một số Bộ, ngành, địa phương đi tiên phong, tích cực thực hiện đầu tư theo hình thức PPP như Bộ Giao thông vận tải (với 75 dự án đã và đang triển khai), các tỉnh, Thành phố như Hà Nội, Bình Phước, Bình Dương, Khánh Hòa... Ngoài ra, đa số các Bộ, ngành, địa phương đã lập danh mục các dự án PPP ưu tiên và đang tiến hành nghiên cứu, chuẩn bị dự án, chưa thực hiện đến bước ký kết hợp đồng.

 Các dự án PPP chủ yếu được thực hiện theo hai loại hợp đồng chính là BOT (120 dự án) và BT (71 dự án).

Về lĩnh vực, các dự án PPP giao thông là các dự án được thực hiện phổ biến nhất với 158 dự án, tiếp đến là các dự án trong lĩnh vực năng lượng (9 dự án), cấp nước, thoát nước và xử lý nước thải (5 dự án).

Về tiến độ thực hiện, đa số các dự án đã hoàn thành giai đoạn xây dựng và đang trong giai đoạn vận hành. Một số dự án đã tiến hành nghiệm thu, bàn giao công trình, kết thúc hợp đồng là các dự án BT (do đặc thù không có giai đoạn vận hành).

(Tổng hợp các dự án PPP đã ký kết được trình bày tại Phụ lục 02 kèm theo báo cáo này).

2. Giai đoạn từ 2015 đến nay

2.1. Tình hình thực hiện dự án PPP

Do mới triển khai hai Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và 30/2015/NĐ-CP trong thời gian gần 2 năm nên số lượng các dự án PPP mới đã lựa chọn được nhà đầu tư và đi vào vận hành là rất hạn chế. Các dự án được cấp giấy chứng nhận đầu tư từ ngày Nghị định số 15/2015/NĐ-CP có hiệu lực (10/4/2015) đến nay (32 dự án) chủ yếu là các dự án được nghiên cứu và triển khai theo quy định cũ (Nghị định 108/2009/NĐ-CP).  

Theo báo cáo của các Bộ Công Thương, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Y tế, Tài nguyên và Môi trường, Thông tin và Truyền thông thì các Bộ này hiện chưa triển khai dự án nào mới theo quy định của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.

Đối với các địa phương, trong giai đoạn 2016-2020 có 18/63 địa phương đăng ký danh mục dự án PPP với tổng số 598 dự án, trong đó có 321 dự án dự kiến khởi công mới trong giai đoạn 2016 – 2020, 277 dự án chuyển tiếp từ năm 2011 – 2015. Tổng nhu cầu vốn cho các dự án PPP là 254.054,717 tỷ đồng, cụ thể vốn ngân sách nhà nước là 16.863,617 tỷ đồng, vốn dự kiến do nhà đầu tư huy động là 237.191,099 tỷ đồng. Các dự án được đề xuất vẫn chủ yếu áp dụng hình thức BT (256 dự án), BOT (87 dự án), BLT (6 dự án), BOO (1 dự án), BTO (11 dự án), các dự án còn lại chưa xác định cụ thể loại hợp đồng.

 

2.2. Các vướng mắc, khó khăn trong triển khai dự án PPP

2.2.1. Vướng mắc với các Luật

Một số nội dung quy định tại các Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng và những Luật này chưa quy định cụ thể để thực hiện dự án PPP, do vậy trong quá trình triển khai thực hiện còn những khó khăn, bất cập cần có biện pháp tháo gỡ. Có thể nói, cùng một nội dung nhưng chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật như việc quản lý, giải ngân vốn góp của Nhà nước vào dự án PPP, huy động vốn góp của nhà đầu tư vào doanh nghiệp dự án, trình tự thủ tục triển khai các dự án PPP có vốn góp của Nhà nước, lựa chọn nhà thầu đối với dự án PPP... sẽ làm tăng tính phức tạp, rủi ro trong quá trình triển khai các dự án cụ thể và kết quả làm giảm tính hấp dẫn đầu tư theo mô hình này.

(Nội dung về vướng mắc, chồng chéo giữa quy định của pháp luật về PPP được trình bày tại Phụ lục 03)

2.2.2. Quy trình, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án

a) Quy định của Nghị định 15/CP

Nghị định 15/CP (Khoản 2 Điều 17) quy định: Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước, căn cứ mức vốn và nguồn vốn dự kiến sử dụng, Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về đầu tư công để quyết định chủ trương sử dụng trước khi phê duyệt đề xuất dự án.

b) Tồn tại

Luật Đầu tư công (điểm b Khoản 3 Điều 33) quy định: “Trình tự, thủ tục, nội dung quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP thực hiện theo quy định của Chính phủ”.

Tuy nhiên, Nghị định 15/CP chưa có quy định cụ thể về “trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư” mà chỉ có quy định về “quyết định chủ trương sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án”; tuy nhiên Nghị định 15/CP cũng không quy định rõ cơ quan có thẩm quyền sẽ quyết định chủ trương sử dụng phần vốn đầu tư của Nhà nước nêu trên mà dẫn chiếu lại pháp luật về đầu tư công, trong khi pháp luật về đầu tư công không có quy định về nội dung này.

Tiếp đó, tại Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công (Điều 10), đối với trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP nhóm A quy định như sau: Trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A (bao gồm các dự án khẩn cấp và dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư quy định tại điểm b khoản 3 Điều 33 Luật Đầu tư công) thực hiện theo quy định tại Điều 23 của Luật Đầu tư công.

Như vậy, hiện chưa có sự thống nhất giữa pháp luật về đầu tư công và quy định về đầu tư theo hình thức PPP về “trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án PPP”.

Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành của pháp luật về đầu tư công, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP có sử dụng vốn đầu tư công và không sử dụng vốn đầu tư công có sự không nhất quán. Dự án PPP nhóm A cần nhiều (99%) cũng như ít (1%) vốn Nhà nước tham gia đều yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự án nhóm A không có vốn góp của Nhà nước thì không cần thực hiện thủ tục này. Trong khi về bản chất các dự án PPP nhóm A (không phân biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước) đều có ảnh hưởng lớn tới người dân, kinh tế, xã hội.

2.2.3. Tính công khai minh bạch trong đầu tư dự án PPP nói chung, BOT, BT nói riêng

a) Quy định của Nghị định 15/CP

Quy định hiện hành tại Nghị định 15/CP chỉ bao gồm nội dung công bố dự án sau khi đề xuất dự án được phê duyệt. Tại khung pháp lý cũ (Nghị định 108/2009/NĐ-CP), sau bước công bố này, trường hợp chỉ có 01 nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án thì được phép áp dụng hình thức chỉ định thầu.

b) Tồn tại

Quy định nêu trên đã dẫn đến tình trạng chỉ định thầu tràn lan đối với các dự án BOT, BT trong thời gian qua; đồng thời dự án chưa thực sự được công khai rộng rãi đến các nhà đầu tư cũng như cộng đồng, dân cư.

2.2.4. Về cấp GCNÐKÐT

a) Quy định của Nghị định 15/CP - Nghị định 15/CP quy định:

- Bộ KH&ĐT cấp GCNĐKĐT đối với các dự án PPP quan trọng quốc gia, dự án của các Bộ, ngành và dự án trên địa bàn 2 tỉnh/thành phố trở lên. UBND tỉnh cấp GCNĐKĐT các dự án nhóm A, B, C thuộc địa phương mình.

- Thời hạn cấp GCNĐKĐT tối đa 25 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ.

b) Tồn tại

Thủ tục cấp GCNĐKĐT thường kéo dài (vì phải lấy ý kiến các cơ quan liên quan và thực hiện thủ tục thẩm tra), làm chậm tiến độ thực dự án.

Thủ tục cấp GCNĐKĐT được thực hiện sau khi các Bộ, ngành, địa phương đã phê duyệt BCNCKT; đấu thầu, đàm phán và ký kết thỏa thuận đầu tư với nhà đầu tư; do đó, việc thẩm tra lại dự án khi đã hoàn tất giao dịch theo thị trường sẽ không đảm bảo tính khoa học. Trong quá trình triển khai, dự án đã thực hiện lấy ý kiến các Sở, ngành liên quan trong các quá trình nghiên cứu, lập dự án; lập, phê duyệt hồ sơ mời thầu; đàm phán hợp đồng với nhà đầu tư. UBND cấp tỉnh là CQNNCTQ phê duyệt dự án và ký kết hợp đồng, đồng thời là cơ quan thẩm tra và cấp GCNĐKĐT. Vì vậy, việc tiếp tục lấy ý kiến các Sở, ngành, cơ quan liên quan trong quá trình thẩm tra, cấp GCNĐKĐT là thủ tục không cần thiết.

Bên cạnh đó, thông lệ quốc tế (trong quy định tại các luật của Hàn Quốc, Phillippes, Ấn Độ, Singapore, Úc...) không quy định việc cấp GCNĐKĐT đối với dự án PPP; thay vào đó, hợp đồng PPP được xem là cơ sở pháp lý quan trọng nhất của dự án.

2.2.5. Về việc thực hiện dự án BT

a) Quy định của Nghị định 15/CP

Theo quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP (khoản 3 Điều 5), việc thanh toán dự án BT được thực hiện bằng quỹ đất.

Bên cạnh đó, quy định về thực hiện dự án BT như vốn chủ sở hữu đối với dự án khác, thành lập doanh nghiệp dự án, giám sát chất lượng công trình dự án

BT đang được quy định rải rác tại nhiều Điều của Nghị định 15/CP.

b) Tồn tại

Quỹ đất để thanh toán cho các dự án BT ngày càng hạn chế; trong khi đó các hình thức thanh toán cho nhà đầu tư BT từ quyền kinh doanh các dự án thương mại khác không áp dụng được (ví dụ: TP. HCM đề xuất cho phép xây dựng các cầu vượt bộ hành theo hình thức BT; nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư bằng việc cho phép gắn các tấm quảng cáo điện tử bên thành cầu…).

Dự án BT được giám sát chất lượng công trình và thanh quyết toán như quy định đối với một dự án đầu tư công; tuy nhiên, quy định hiện hành chỉ yêu cầu phê duyệt BCNCKT ở mức thiết kế cơ sở. Quy định này không đảm bảo chính xác giá trị công trình để bố trí nguồn đất thanh toán phù hợp và sai khác nhiều so với giá trị công trình được thanh quyết toán.

Dự án BT có tính chất khác với các dự án thực hiện theo các loại hợp đồng còn lại – công trình BT được thực hiện như công trình đầu tư bằng vốn nhà nước; sau khi hoàn thành xây dựng, nhà đầu tư chuyển giao ngay cho nhà nước và không vận hành; việc thanh toán cho nhà đầu tư bằng quỹ đất (không phải bằng tiền). Tuy nhiên, quy định hiện hành tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP chưa thiết kế nội dung riêng cho dự án BT (nằm rải rác tại các Điều) phần nào gây khó khăn trong quá trình áp dụng thực hiện.

2.2.6. Về bảo đảm cạnh tranh trong đấu thầu

a) Nội dung Nghị định 30/CP

Theo quy định của Điều 6 Luật Đấu thầu và Điều 2 Nghị định 30/CP, nhà đầu tư tham dự thầu phải độc lập về pháp lý và độc lập về tài chính với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bên mời thầu (không có cổ phần hoặc vốn góp trên 30% của nhau).

b) Tồn tại

Hiện nay, một số ý kiến cho rằng quy định về bảo đảm cạnh tranh nêu trên tạo sự phân biệt đối xử và hạn chế sự tham gia của các doanh nghiệp nhà nước (100% vốn nhà nước) tham gia các dự án PPP do Bộ, ngành, địa phương trực tiếp quản lý là cơ quan nhà nước có thẩm quyền của dự án (ví dụ: Tổng công ty đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam - VEC không được tham dự các dự án PPP do Bộ GTVT làm cơ quan nhà nước có thẩm quyền).

2.2.7. Về thời gian trong lựa chọn nhà đầu tư

a) Nội dung Nghị định 30/CP

Điều 6 Nghị định 30/CP quy định về các mốc thời gian, khoảng thời gian trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư đối với các công việc của phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư (như: công bố thông tin, thẩm định, phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư, hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu; chuẩn bị hồ sơ dự sơ tuyển, hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất; đánh giá hồ sơ dự sơ tuyển, hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất).  

b) Tồn tại

Quy định về tổng thời gian tại Nghị định 30/2015/NĐ-CP đã được nghiên cứu kỹ dựa trên thực tiễn triển khai và kinh nghiệm các nước (tại Úc từ 16-19 tháng, Nam Phi từ 10-26 tháng, Ai-len khoảng 18 tháng). Tuy nhiên, hiện nay, một số Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh có góp ý quy trình lựa chọn nhà đầu tư hiện nay chiếm rất nhiều thời gian, thủ tục và kiến nghị xem xét nghiên cứu tinh giảm quy trình và thời gian thực hiện.

Đây không phải là điểm vướng mắc của quy định pháp lý mà chủ yếu bắt nguồn từ việc ngại nghiên cứu, chuẩn bị dự án bài bản và xu hướng muốn áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư của một số Bộ, ngành, địa phương; tuy vậy, các khoảng thời gian này cũng cần được rà soát lại, điều chỉnh phù hợp với đặc điểm dự án và tình hình thực tế.

2.2.8. Về áp dụng hình thức lựa chọn nhà đầu tư

a) Về sơ tuyển và đấu thầu rộng rãi quốc tế

-  Nội dung Nghị định 30/2015/NĐ-CP

Điều 9 và Khoản 2 Điều 16 Nghị định 30/CP quy định sơ tuyển quốc tế áp dụng đối với dự án PPP, dự án đầu tư có sử dụng đất, trừ các trường hợp: (1) Lĩnh vực đầu tư mà pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định hạn chế nhà đầu tư nước ngoài tham gia thực hiện; (2) dự án PPP nhóm C; (3) Dự án đầu tư có sử dụng đất có tổng chi phí thực hiện dự án (chưa bao gồm chi phí giải phóng mặt bằng) dưới 120 tỷ đồng.

-  Tồn tại

Hiện nay, một số Bộ, ngành, địa phương cho rằng đối với những dự án nhóm B có tổng vốn đầu tư thấp (từ 45 tỷ đồng trở lên), việc bắt buộc áp dụng sơ tuyển rộng rãi quốc tế và đấu thầu quốc tế có thể gây kéo dài thời gian và không thu hút nhà đầu tư quốc tế. Do đó, đề nghị xem xét, điều chỉnh nâng mức giá trị của dự án PPP phải áp dụng sơ tuyển và đấu thầu rộng rãi quốc tế (lên khoảng 1.000 tỷ đồng) hoặc cho phép dự án PPP nhóm B được áp dụng cả hình thức sơ tuyển trong nước.

Tương tự như vậy, đối với dự án đầu tư có sử dụng đất, theo ý kiến của một số Bộ, ngành, địa phương, hạn mức 120 tỷ đồng trên thực tế là tương đối thấp, có thể chưa thu hút được sự quan tâm của nhà đầu tư quốc tế; do đó việc tiến hành sơ tuyển rộng rãi quốc tế gây lãng phí về thời gian và nguồn lực.

b) Về áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư

-  Nội dung Nghị định 30/CP

Điều 9 Nghị định 30/CP quy định 03 trường hợp chỉ định nhà đầu tư, gồm:

+ Chỉ có một nhà đầu tư đăng ký và đáp ứng yêu cầu HSMST;

+ Chỉ có một nhà đầu tư có khả năng thực hiện theo quy định tại Điểm b Khoản 4 Điều 22 Luật Đấu thầu;

+ Dự án do nhà đầu tư đề xuất đáp ứng yêu cầu thực hiện dự án khả thi và hiệu quả cao nhất bao gồm dự án PPP, dự án đầu tư có sử dụng đất có mục tiêu bảo vệ chủ quyền quốc gia, biên giới quốc gia, hải đảo.

-  Tồn tại

Hiện nay, một số Bộ, ngành, địa phương đề nghị mở rộng các trường hợp được phép chỉ định nhà đầu tư, trong đó UBND TP. Hồ Chí Minh kiến nghị chấp thuận nguyên tắc cho phép áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư đối với các dự án có ảnh hưởng trực tiếp đến tính mạng, đời sống sức khỏe, an sinh của người dân cần triển khai nhanh.

2.2.9. Quy định về các cơ chế bảo lãnh của Chính phủ về doanh thu tối thiểu, chuyển đổi ngoại tệ, rủi ro chính sách

Để thu hút được các nhà đầu tư, tổ chức tài chính cho các dự án PPP hiện nay, Chính phủ cần quy định rõ hơn các cơ chế, chính sách để bảo đảm rủi ro cho dự án, như: bảo lãnh doanh thu tối thiểu (hoặc bảo đảm lưu lượng); bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ (tỷ giá và lượng ngoại tệ cung ứng sẵn sàng trong quá trình chuyển đổi); bảo đảm rủi ro về chính sách, chính trị... Tuy nhiên, hiện nay những quy định này chưa rõ ràng trong Nghị định 15/CP. Thực tiễn triển khai ở các dự án BOT giao thông, Bộ Giao thông vận tải với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước lĩnh vực giao thông vận tải đã nhiều lần kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về nội dung này.

Trước yêu cầu đó, Bộ KH&ĐT đã lấy ý kiến các Bộ, ngành, địa phương về định hướng nghiên cứu, mở rộng một số hình thức bảo lãnh để quy định trong dự thảo Nghị định. Một số Bộ, ngành đặc biệt là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước có ý kiến cho rằng các cơ chế bảo lãnh đặc thù nêu trên chỉ nên được xem xét áp dụng đối với từng trường hợp cụ thể do nguồn lực của nhà nước để thực hiện bảo lãnh là có hạn. Thêm vào đó, các quy định về bảo đảm đầu tư nêu trên cho các dự án PPP chưa được quy định trong các văn bản cấp luật do đó việc thực hiện bảo lãnh cho các dự án chưa thể thực hiện được.

2.2.10. Quy định về quyết toán công trình dự án PPP

Việc quy định quyết toán công trình dự án PPP sau khi hoàn thành giai đoạn xây dựng theo quy định hiện nay tại Nghị định 15/CP và các văn bản hướng dẫn (quyết toán như dự án sử dụng vốn nhà nước) sẽ không đảm bảo khoa học, vì bản chất dự án PPP là nhà nước lựa chọn nhà đầu tư để đầu tư xây dựng vận hành dự án trong suốt vòng đời 20-30 năm, hoàn toàn khác với dự án sử dụng vốn nhà nước – nhà nước lựa chọn nhà thầu để thi công công trình. Việc thực hiện quyết toán công trình theo quy định nêu trên cũng là một điểm bất cập, gây bức xúc dư luận trong thời gian vừa qua.

Theo kinh nghiệm quốc tế tại Hàn Quốc, giá công trình là trọn gói và không quyết toán chi phí xây dựng; nhà nước kiểm soát qua bộ chỉ số yêu cầu về chất lượng công trình/dịch vụ được quy định tại hợp đồng dự án. Luật PPP tại các nước khác hầu hết không có quy định về “quyết toán” mà chỉ quy định về “nghiệm thu” công trình.

Nhiều ý kiến cho rằng đây là nội dung khó, còn nhiều ý kiến trái chiều nên cần được nghiên cứu kỹ lưỡng.

2.2.11. Quy định trong các ngành, lĩnh vực về tiêu chí quản lý đầu ra của dự án, suất đầu tư và vận hành công trình dự án

Khác với dự án đầu tư công, dự án PPP được quản lý theo đầu ra (chỉ đặt ra yêu cầu và để nhà đầu tư có sự chủ động, sáng tạo trong việc triển khai công trình, dịch vụ) thay vì quản lý đầu vào (áp đặt sẵn một công trình, dịch vụ). Điều này giúp tạo sự chủ động, sáng tạo cũng như trách nhiệm cho nhà đầu tư trong suốt vòng đời dự án. Tuy nhiên, hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể của các Bộ, ngành về tiêu chí quản lý đầu ra, suất đầu tư và vận hành công trình dự án.

Xem thêm các dự án đầu tư mẫu